[감정평가 및 보상법규 - 요약정리] 08. 행정상 손실보상

 

행정상 손실보상

행정상 손실보상 : 적법한 공권력 행사에 의해 국민에게 가해진 특별한 손실을 보상하여 주는 것 - 이론적 근거 : 재산권보장, 공적 부담 앞의 평등원칙이라고 보는 것이 타당 - 헌법적 근거 : 헌법 제23조 제3항 공공필요에 의한 재산권의 수용 · 사용 또는 제한 및 그에대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. 손실보상청구권의 법적성질 - 학설 : (공권설) 손실보상의 원인행위가 공법적인 것이므로, 손실보상 역시 공법적으로 보아야 한다는 견해 (사권설) 손실보상의 원인은 공법적이나 그 효과로서의 손실보상은 사법적인 것이라는 견해 - 판례 : 공법상의 권리임이 분명하므로 그에 관한 쟁송도 행정소송절차에 의하여야한다. [2004다6207, 보상청구권확인] 손실보상청구권의 성립요건 - 공 : 공공의 필요 >> 공익사업 시행, 공공복리 달성을 위한 재산권 제한이 불가피한 경우(공·사익간 이익형량을 통해 판단) - 재 : 재산권에 대한 공권적 침해 >> 재산권의 가치를 감소시키는 일체의 작용, 재산권의 수용 및 사용제한(헌법 제23조 제3항) - 적 : 침해의 적법성(법률적 근거) >> 공권력 행사는 법률에 근거해야 할 뿐만 아니라 그 절차도 적법하여야 한다. - 특 : 특별한 희생 >> (판례) 형식설과 실질설이 타당하다, 두 기준을 상호보완적으로 적용하여 판단한다. - 형식적 기준설 : 침해행위가 일번적인 것, 개별적인 것이냐라는 형식적 기준에 의해 특별한 희생, 사회적 제약을 구별하는 견해 - 실질적 기준설 : 침해의 본질성 및 강도를 기준으로 하여 특별한 희상과 사회적 제약을 구별하는 견해 - 보 : 보상규정의 존재 >> (판례) 직접효력설이 타당하고, 헌법 제23조 제3항이 정당보상원칙을 선언 - 직접효력설 : (판례) 헌법 제23조 제3항을 직접 근거로 하여 보상을 청구할 수 있다는 견해 - 위헌무효설 : (판례) 법률에 보상규정이 없으면 그 법률은 위헌무효가 되어 손해배상 청구가 가능하다는 견해 [97헌바78] - 유추적용설 : (판례) 관계 규정의 유추적용을 통하여 보상을 청구할 수 있다는 견해 [2013두12478]

 

행정상 손실보상의 기준과 내용

손실보상의 기준 : 헌법 제23조 3항에서 정당보상원칙을 선언, 정당한 보상의 의미에 대한 학설 대립 - 완전보상설 : (판례) 피침해재산이 가지는 재산적 가치와 부대적 손실까지 합친 완전한 보상을 해야한다는 견해 [2008헌바6] - 상당보상설 : 재산권의 사회적 구속성과 침해행위의 공공성에 비추어 사회국가원리에 바탕을 둔 조화로운 보상이면 족하다는 견해 - 절충설 : 완전보상과 상당보상의 경우를 나누어 평가하는 견해 행정상 손실보상의 구체적 기준 - 취득재산의 객관적 가치의 보상 - 가격시점(협의 또는 재결당시)의 가격 - 취득재산의 협의성립 또는 재결 당시의 가격 (토지보상법 제67조) - 공시지가를 기준으로 한 보상 (토지보상법 제70조 1항) >> 표준지공시지가 기준 보상 - 현실적 이용 및 객관적 가치의 보상 (토지보상법 제70조 2항) >> 현실적 이용상황, 객관적 상황을 고려하여 산정(일시적 이용 배제) - 사업인정 전의 협의 취득 보상 (토지보상법 제70조 3항) >> - 사업인정 후의 취득보상 (토지보상법 제70조 4항) >> - 현황평가의 원칙 - 개발이익 배제 : 보상액 산정 시 해당 공익사업으로 인해 토지등의 가격변동은 고려하지 아니한다(토지보상법 제 67조 2항) - 사업인정고시일 전 공시지가 기준 보상액 결정 - 해당 공익사업의 시행을 직접 목적으로하는 공법상 제한의 배제 - 부대적 손실의 보상 - 잔여지의 손실과 공사비 보상(잔여지 보상) : 잔여지의 가격이 감소, 그 밖의 손실이 있을 때는 이를 보상하여야 한다. (토지보상법 제73조 제1항) - 잔여 건축물의 손실 등에 대한 보상 : 잔여건축물의 가격이 감소, 그 밖의 손실이 있을 때는 이를 보상하여야 한다. (토지보상법 제75조 제2항) - 이전비 보상 : 정착물의 이전비용을 보상하여야 한다. (토지보상법 제75조 제1항) - 권리의 보상 : 광업권, 어업권, 양식업 권 및 물 등 사용에 관한 권리에 대해서는 적적가격으로 보상한다(토지보상법 제76조 제1항) - 영업손실의 보상 : 영업손실에 대하여 영업이익, 이전비용을 참작하여 보상한다.(토지보상법 제77조 제1항) - 농업손실의 보상 : 농지의 단위면적당 소득 등을 참작하여 실제 경작자에게 보상 (토지보상법 제77조 2항) - 확장수용보상 - 잔여지수용 (토지보상법 제74조) : 사업시행자에게 잔여지의 매수 청구 가능(사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 청구) - 이전수용 (토지보상법 제75조 제1항) : 이전이 어렵거나, 이전비가 물건가격을 넘거나, 직접 사용 목적 취득 시 당해 물건 가격으로 보상 - 완전수용 (토지보상법 제72조) : 사용에 갈음하는 수용, 사용기간 3년이상, 형질 변경, 건축물이 있는 경우를 요건으로 한다. 생활보상 - 학설 - 정당보상설 : 헌법 제23조 제3항을 근거로 보는 견해 - 생존권설 : 헌법 제34조에 근거하는 견해 - 통일설 : (판례) 헌법 제23조, 제34조를 동시에 근거하는 것으로 보는 견해 - 내용 - 주거대책 : 피수용자가 종전과 같은 주거를 획득하는 것을 보장하는 보상 () - 생활대책 : 종전과 같은 경제수준을 유지할 수 있도록 하는 조치 () - 이주대책(토지보상법 제78조) - 의의 및 취지 : 종전과 같은 생활상태를 유지할 수 있도록 택지·주택 공급 또는 이주정착금을 지급하는 것 - 법적성질 : 토지보상법 제40조 제2항의 경우 이주대책 수립 의무가 있으므로 강행규정의 성질을 가진다 [2007다63096] - 대상자 요건 - 주거용 : (토지보상법 시행령 제40조 제5항) 무허가 건축물 등 소유자, 계속 거주 하지 않은 건축물 소유자, 세입자는 제외한다. - 공장 : (토지보상법 제78조의 2) 희망하는 경우 인근 산업단지에의 입주 등 이주대책 관련 계획을 수립하여야 한다. - 이주대책의 재량행위성 : 수립할 의무를 지지만, 그 내용결정에 있어서는 재량권을 갖는다. [2008두12610] - 이주대책대상자의 법적 지위 - 이주대책상의 권리(이주대책계획수립청구권, 분양신청권, 수분양권)의 취득시기가 문제가 된다. - 이주대책계획수립청구권 : 이주대책 청구 대신, 이주대책 수립에 대한 청구권을 갖는다. - 수분양권 등 특정한 실체법상 권리 취득 : 이주대책 확인 결정은 행정처분이고, 항고소송으로 다투어야 한다. [2013두10885] 이주대책대상자 1자 결정, 2차 결정 모두 처분이다. [2020두50324] 이주대책 면적 초과부분은 특별공급 대상 아니다. [2023다214252] - 이주정착금 지급 : 이주대책 미수립 시, 대상자의 타지역 이주 시 이주정착금을 지급하여야 한다. (토지보상법 시행령 제41조) - 주거이전비 지급 : 주거이전에 필요한 운반비용을 보상하여야 한다. (토지보상법 제78조 제5항) 간접손실보상 (공익사업시행지 밖의 재산권자에게 가해지는 필연적 손실에 대한 보상) - 유형 : 간접손실 : 사회적, 경제적 손실(어업, 영업, 농업 등) 간접침해보상 : 물리적, 기술적 손실(소음, 진동, 수고갈, 전파장해) >> 물리적, 기술적 손실도 간접손실로 보아 권익보호를 강화[2018두227] - 요건 : ① 공공사업 시행으로 제3자 등이 입은 손실이어야한다. ② 공공사업 시행으로 인하여 발생할 것이 예견되어야 한다. ③ 그 손실의 범위가 구체적으로 특정되어야 한다. - 근거 : (헌법적 근거) 간접손실도 통상의 손실이고, 헌법 제23조 제3항은 일반규정이므로 손실보상에 포함시키는 것이 타당 (법률적 근거) 토지보상법 제79조 제2항에서 간접손실보상의 원칙을 규정 - 내용 : 간접손실인 공사비, 대지 등, 건축물, 소수잔존자, 공작물 등, 어업, 농업, 영업손실 보상으로 구성(동법 및 시행령으로 규정) - 간접손실 보상청구 및 불복 방법 - 보상청구 : 사업완료일부터 1년이 지난 후에는 청구할 수 없다. 이후에는 손해배상 청구를 할 수 있다. - 불복방법 : 토지보상법상 이의신청 또는 행정소송(보상금증감청구소송)으로 하여야 한다.(토지보상법 제83조, 제85조) - 간접손실보상 보상규정 결여시 보상청구가능성 - (판례)유추적용설 : 간접손실보상에 관한 규정을 유추적용하여 손실보상을 청구가 가능하다는 견해 [99다27231, 97다56150]

 

간접침해보상(물리적, 기술적 손실)은 최근 모두 간접손실보상으로 정리한다.

- (판례) 간접적으로 입은 피해에 대하여 귀책사유가 없어도 손해배상책임을 인정 [99다55434]

- 권리구제 : 손해배상 청구 가능성[99다55434]

손실보상 청구 가능성 (간접침해를 간접손실 대상으로 보는 경우)

민사상 방해배체의 청구 (방해배제청구권 인정 등)

시민고충처리위원회에 민원제기 (직접적 집행력은 없으므로 불완전한 수단)

환경분쟁조정위원회에 조정신청(명확힌 기준 불명, 형평성 논란 가능성)

 

행정상 손실보상의 원칙

- 사 : (토지보상법 제61조) 사업시행자보상원칙 - 전 : (토지보상법 제62조) 사전보상의 원칙 - 현 : (토지보상법 제63조) 현금보상의 원칙 - 개 : (토지보상법 제64조) 개인별 보상의 원칙 - 일 : (토지보상법 제65조) 일괄 보상의 원칙 - 상 : (토지보상법 제66조) 사업시행 이익과의 상계금지 - 시 : (토지보상법 제67조 제1항) 시가보상 (협의당시, 재결당시) 수용재결일이 기준시점이다 - 개 : (토지보상법 제67조 제2항) 개발이익 배제 원칙 - 복 : (토지보상법 제68조) 복수평가의 원칙 (감정평가법인등 3인 선정) - 채 : (토지보상법 제69조) 보상채권 발행의 원칙

 

보상액의 결정방법 및 불복절차

협의에 의한 보상금 결정 - 사업인정 후 협의 : 사업인정 전 협의가 된 경우 생략가능, 소유자 및 관계인 요구 시 협의 필요 (토지보상법 제26조 제1항, 제2항) - 협의성립확인 : 협의 성립 후 관할토지수용위원회에 성립 확인 신청 가능(토지보상법 제29조 1항) 이는 재결로 보며, 이 내용을 더이상 다툴 수 없다. >> 법적성질 : 처분성이 인정된다. 재결(수용재결) - 협의 미성립, 불가 시 사업인정고시일 후 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결신청 가능, 재결신청에 따라 내려지는 최초의 재결을 수용재결이라 하고, 피수용자는 이를 신청할 수 없다. 재결(수용재결)에 대한 불복절차 - 이의신청(토지보상법 제83조) : 관할 토지수용위원회의 위법·부당한 재결에 의해 권익을 침해 당했을 때, 중앙토지수용위원회에 그 취소 또는 변경을 구하는 것, 이의신청은 임의절차이다. - 신청기간 : 수용재결서 정본을 받은 날로 부터 30일 이내 [91누9312] - 제기효과 : 중앙토지수용위원회 심리 및 재결, 집행부정지 >> 법적성질 : (특별행정심판) 준사법적 절차로 토지보상법상 이의신청에 관한 규정은 행정심판법에 대한 특별법규정이다. - 행정소송 - 취소소송(토지보상법 제85조 제1항) - 취소소송의 대상 : 원처분인 수용재결을 대상으로 한다. 이의재결에 고유한 위법이 있는경우 이의재결을 대상으로 한다.(행정소송법 제19조) [2008두1504] - 제소기간 : 재결서를 받은 날부터 90이내, 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내(토지보상법 제85조 제1항) - 제기효과 : 집행부정지(사업진행 및 토지수용, 사용을 정지시키지 아니한다) - 보상금증감청구소송(토지보상법 제85조 제2항) - 법적성질 * 형식적 당사자소송 : 당사자가 직접 다투는 것은 보상금에 관한 법률관계의 내용, 그 전제로 효력이 심판의 대상이 된다. [2018두67] * 확인소송 : 법정되어 있는 보상액 확인 및 이행을 명하는 점에서 이행소송(급부소송) 성질을 가지고, 감액청구소송은 보상액을 확인하는 점에서 확인소송의 성질을 가진다. - 인정범위 : 손실보상금의 증감, 손실보상의 방법, 보상항목의 인정, 잔여지수용보상, 이전이 곤란한 물건의 수용보상, 보상면적을 다투는 소송 등 [2018두227], [2008두822], [2014두46669] - 표준지공시지가 하자의 승계 : 선행처분으로서 비교표준지 공시지가결정의 위법을 독립한 사유로 주장할 수 있다. [2007두13845] - 청구의 병합 : 주위적으로 수용재결 취소소송, 예비적으로 보상금증액청구소송 제기 가능 >> 소송의 경제적 측면에서 효율적이고, 당사자 권리 구제를 폭넓게 보장하는 방법

 

(청구의 병합) 두 청구를 함께 제기하는 이유와 과정:

 

소송을 제기하는 사람(원고)의 입장에서 가장 좋은 결과는 수용재결 자체를 취소시키는 것일 수 있습니다. 하지만 수용재결 취소는 법적인 요건이 까다로워 승소하기 어려울 수도 있습니다. 그렇다고 해서 취소 소송만 제기했다가 패소하면, 보상금을 더 받기 위한 소송을 다시 처음부터 시작해야 하는 번거로움이 생깁니다.

 

이러한 상황을 대비하여, 소송 제기자는 하나의 소송에서 다음과 같이 요청하는 것입니다.

 

"법원님, 일단 수용재결 자체를 취소해 주십시오 (주위적 청구)."

"만약, 법원님께서 수용재결이 취소될 만한 사유가 없다고 판단하신다면, 그렇다면 적어도 그 재결에서 정한 보상금은 너무 적으니 공정한 보상금으로 증액해 주십시오 (예비적 청구)."

 

 

 

※ 수용유사의 침해

- 적법하다면 공용침해에 해당하였을 위법 행위에 의해 재산권이 직접 침해된 경우에

수용에 준하여 손실보상을 하여야 한다는 법론 [92나20073, MBC 강제국가귀속조치]

- 위법무과실의 문제는 과실의 객관화 등 손해배상의 확대적용을 통한 해결이 타당

- 위법성 요건 : 수용법률을 위법하게 집행하는 경우

침해 근거규정은 있으나, 보상규정이 없는 경우

오로지 공공복리를 위한 경우 등

 

※ 수용적침해이론

- 적법한 공행정작용의 비정형적, 비의도적인 침해에 대하여 그로 인한 특별한 손실을

보상하자는 이론

- (독일) 판례를 통해 성립 발전함

- (한국) 도입에 대한 대립이 있음. 다만, 입법적해결책이 마련되기 전까지는 수용적 침해이론을

원용하여 권리구제의 수요을 충족시키는 것이 타당하다.

- 수용적 침해의 요건 : 공공필요, 적법한 공권력의 행사, 비정형적이고 비의도적인

침해 및 특별희생, 적용범위의 제한(조정보상의 법리)

 

※ 희생보상청구권

- 생명, 건강, 명예, 자유 등과 같은 비재산적 법익의 침해로 발생한 특별한 희생에 대해

보상해주는 것으로, 수용이나 수용유사침해 또는 수용적 침해로 인한 보상청구가 오직

재산적 가치가 있는 권리나 법적 지위에 한정된다는 점에서 다르다.